《法治周末》记者 王京仔
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近日，有网友称，在云南省西双版纳傣族自治州景洪市搭乘网约车时遭到临时加价，拒绝加价后自己被司机强行赶下车。此事引发关注。
5月1日，景洪市交通运输局发布通报称，对违规的驾驶员赵某某及聚合平台的花某某公司分别处以3万元罚款。
随着我国网约车市场的发展，在独立运营的网约车平台几番混战后，互联网平台入局开辟了网约车第三方聚合的新模式。基于流量和便捷优势，聚合平台作为“平台的平台”逐渐站稳网约车市场的重要一席，但在高速发展背后，网约车聚合平台的定性、与网约车平台的权责边界等问题一直存在争议。
交通运输部等五部门4月26日联合发布《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（以下简称《通知》），从提高思想认识，高度重视网约车聚合平台规范管理工作；压实企业责任，保障乘客和驾驶员合法权益；规范经营行为，维护公平竞争市场秩序；加强协同配合，提升监管能力和水平等五方面作出部署，促进网约车行业规范健康持续发展。
首个关于网约车聚合平台监管的规定
2017年，区别于网约车平台自营模式的聚合平台开始兴起。高德地图于2017年率先推出聚合打车服务，首批接入滴滴出行、神州专车、首汽约车、曹操专车等网约车平台，通过发挥自身平台的流量优势，为众多网约车平台提供了流量入口。随后，美团、百度、携程等互联网平台纷纷布局聚合网约车市场。而随着网约车行业合规化发展，尤其是对网约车平台的强监管，处于监管模糊地带的网约车聚合平台越发受到青睐。2022年7月，华为推出打车服务“Petal出行”，入局聚合打车市场；与此同时，腾讯出行服务在微信上获得流量入口，也同样提供聚合打车服务。
去年7月，交通运输部首次公布我国网约车聚合平台的订单数据。根据统计，截至2022年7月31日，网约车监管信息交互平台7月份共收到订单信息6.95亿单，环比上升9.3%，面向乘客、与网约车平台公司共同提供服务的平台（俗称“聚合平台”）完成1.53亿单；截至2023年3月31日，网约车监管信息交互系统3月份共收到订单信息7.16亿单，环比上升9.7%，其中聚合平台完成1.97亿单，环比上升16.9%。由此可见，从去年7月至今年3月，聚合平台订单占网约车总订单份额由22.01%上升至27.51%，网约车聚合平台市场渗透不断加大。
伴随网约车聚合市场的快速发展，既有高德、百度等单纯的聚合平台，也有如美团等自营与聚合相结合的平台，由于可能存在部分业务的混同，导致如何对聚合平台定性，是否与网约车平台区分管理存在现实争议。
尽管有观点认为，网约车聚合平台对乘客来说就是打车服务平台，但行业专家普遍认为，聚合平台与网约车平台不一样，网约车平台承担承运人角色，而聚合平台作为“平台的平台”，承担的是信息服务和中介服务的角色，需履行民法典、消费者权益保护法和电子商务法的法定义务。
“当前一些地方将聚合平台作为网约车平台管理，未能厘清聚合平台和网约车平台的责任边界，存在责任与义务的不对等现象。”今年全国两会期间，全国人大代表、中国铁路郑州局集团有限公司郑州北车站调度车间党总支书记郅慧就建议将聚合平台与网约车平台进行分类监管，“聚合平台本质是信息服务平台，和房产中介类似，为司机和乘客提供信息撮合服务。在经营中，如果将网约车平台出现的问题完全归结于聚合平台，存在责任与义务不对等的情况。网约车平台应承担‘第一把关人’的责任，而聚合平台责任应聚焦于提供的信息服务”。
相较于此前国家对于网约车相关监管政策中针对的网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员等主体，此次《通知》则专门对网约车聚合平台监管作出规定，能看出与网约车平台的分类监管之势。
“这是国家层面发布的首个关于网约车聚合平台监管的规定，对规范和促进网约车聚合平台的发展具有重要指导意义。”中国社会科学院大学竞争法研究中心执行主任、法学院副教授谭袁表示，《通知》明确了网约车聚合平台的定义，规定了聚合平台的核验责任，引入了保障乘客利益的先行赔付机制，强化了数据传输责任等。
确立投诉首问负责制度
根据《通知》，俗称的网约车聚合平台即为依托互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供网络预约出租汽车服务的平台。作为相关联的两者，此次规定虽未直接点明聚合平台与网约车平台的属性区别，但根据监管内容来看，明显能看出两者间存在差异。
《通知》为网约车聚合平台的经营行为划定了“三不得”红线，要求各地交通运输、市场监管等部门要督促网约车聚合平台及合作网约车平台公司落实明码标价等要求，不得以不正当价格行为扰乱市场秩序；督促网约车聚合平台不得干预网约车平台公司价格行为，不得直接参与车辆调度及驾驶员管理，维护公平竞争市场秩序。
按照《暂行办法》规定，网约车经营服务是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。此次明确网约车聚合平台不得直接参与车辆调度和驾驶员管理，显然是防止其擅自从事或者变相从事网约车经营活动。
“一些聚合平台近期出现接入不合规的网约车平台公司、车辆和司机，以‘聚合’的名义从事非法网约车经营等新问题。”早在2019年11月11日，交通运输部等六部门联合约谈滴滴出行、首汽约车、神州优车、曹操出行、美团出行、高德、嘀嗒出行、哈啰出行8家网约车顺风车平台公司时就指出，要科学界定聚合平台各方责任，聚合平台要加强对接入的网约车平台公司经营资质的审核把关工作，并督促网约车平台对车辆和司机从业资质严格把关，共同承担起安全保障责任和解决乘客投诉的兜底责任。
2022年8月22日，交通运输新业态协同监管部际联席会议办公室对11家主要网约车平台公司进行提醒式约谈时，再次强调，聚合平台要确保接入的网约车平台符合有关规定，督促接入的网约车平台公司加强车辆和人员管理。出现安全事件时，聚合平台公司要依法履行先行赔付责任，并和涉事网约车平台公司共同做好事故处理工作。
一直以来，“维权难”是网约车行业的一大痛点，此次《通知》还对如何保障乘客和驾驶员合法权益作出了规定。
除规定网约车聚合平台在App及相关网页显著位置展示合作网约车平台公司名称、网约车App名称、网约车经营许可、投诉举报方式等信息，以及聚合平台用户协议、服务规则、投诉举报方式、纠纷处理程序等以外，还要求网约车聚合平台及合作网约车平台公司结合各自服务内容，依法建立健全咨询服务和投诉处理的首问负责制度，及时妥善处理乘客和驾驶员的咨询投诉。还明确，乘客因安全责任事故受到损害并要求网约车聚合平台承担先行赔偿责任的，各地有关部门要督促网约车聚合平台履行消费者权益保护法有关规定，承担相关责任。
中国交通运输协会法律工作委员会秘书长、北京市盈科律师事务所高级合伙人代现峰看来，《通知》将行政机关及公共服务部门通常实行的首问负责制引入到聚合模式，即当乘客和司机进行咨询、投诉时，由聚合平台、合作网约车平台公司中第一个接待的负责办理、反馈，有效避免推诿扯皮、办事拖沓等问题，将显著提升司乘体验。
聚合平台核验责任各地要求不一
虽然，《通知》对网约车聚合平台的定义、首问负责制、先行赔付制度等都作出了规定，但就总体而言，规定相对原则，易导致解读差异，在实践中不免会引发争议。
其中，最典型的就是对于网约车聚合平台的核验责任的划分。根据《通知》，各监管部门要加强对网约车聚合平台经营行为的监督指导，督促网约车聚合平台对相关网约车平台公司落实核验责任，不得接入未在当地取得网约车经营许可的网约车平台公司，提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应网约车许可。
“简单说，网约车聚合平台不得为未取得相应资质的平台、车辆和司机提供供需撮合或对接服务。” 中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧撰文解读到，按照《暂行办法》及参考客运服务领域的相关政策，根据规定，网约车聚合平台无理由只核验企业许可资质，而无视司机和车辆的许可资质核验。由于网约车聚合平台属于网约车服务的共同提供者，那么，如果其平台上的网约车平台公司、车辆或司机无资质，相关部门则可以依法对网约车聚合平台予以处罚。
代现峰则认为，网约车平台公司直接组织车辆运营、分配工作任务、确定服务价格、制定服务标准、决定收益分配，提供的是运输服务。聚合平台提供的是信息撮合服务，需要对其接入的网约车平台公司进行资质核验。该类权责界限在电子商务领域早有应用。《通知》要求，网约车聚合平台对相关网约车平台公司落实核验责任，不得接入未在当地取得网约车经营许可的网约车平台公司，提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应网约车许可。同时，《通知》要求，聚合平台不得直接参与车辆调度及驾驶员管理。结合这两点要求，聚合平台应当对合作的网约车平台公司是否具有经营许可进行审核确认。由于聚合平台不得直接参与车辆调度及驾驶员管理，所以应当由网约车平台公司确保其提供服务的驾驶员和车辆已经办理相应的网约车许可。
《通知》在对网约车聚合平台相关监管进行了原则性规定的同时，也沿用了对网约车“因地制宜、因城施策”的监管理念。此次规定，各地交通运输、电信、公安、市场监管、网信等部门要充分发挥地方层面交通运输新业态多部门协同监管工作机制作用，结合当地实际，研究探索规范网约车聚合平台管理的法规政策措施。
事实上，《法治周末》记者调查发现，去年以来，天津、济南、成都、广州等地陆续出台对网约车聚合平台的相关法律法规、政策文件或征求意见稿。其中，对于聚合平台的核验责任划分就不尽相同。
2022年9月，济南发布全国首个明确网约车聚合平台监管方式的地方性法规，《济南市客运出租汽车管理条例》规定，网约车经营者取得经营许可后方可入驻聚合平台；聚合平台应当对接入的网约车经营者进行审核，未取得经营许可的不得接入。
同年12月9日，《广州市交通运输局关于进一步规范网络预约出租汽车聚合经营行为的通知（征求意见稿）》进行为期30天的征求意见，规定聚合平台应当要求申请进入平台提供服务的网约车企业提交其身份、地址、联系方式、《网络预约出租汽车经营许可证》、相关车辆的《网络预约出租汽车运输证》、相关驾驶员的《网络预约出租汽车驾驶员证》等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并至少每六个月核验更新一次。后采纳某互联网公司的征集意见，拟将规定改为，聚合平台应当要求申请进入平台提供服务的网约车企业提交其身份、地址、联系方式、与其经营业务有关的行政许可等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并至少每六个月核验更新一次。
2023年4月13日开始征求意见的《天津市网络预约出租汽车聚合平台经营管理规范（征求意见稿）》，则明确规定，聚合平台应当坚守维护依法合规经营底线，事前核验网约车平台、车辆、驾驶员许可资质，确保资质合法有效。聚合平台应当要求拟接入的网约车平台提供企业名称、注册地址、投诉联系方式、《网络预约出租汽车经营许可证》、拟接入车辆的《网络预约出租汽车运输证》、拟接入驾驶员的《网络预约出租汽车驾驶员证》等真实信息。同时对上述信息聚合平台要建立登记档案，并做好核验、登记，至少每六个月核验更新一次。
对于网约车聚合平台的监管迈开了步子，但显然各层级、各地的监管仍处在探索阶段，如何进一步厘清聚合平台核验责任、权利边界等内容，还有待进一步明晰。
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